楼继伟:建立现代财政制度规范透明预算管理

建立现代财政制度(学习贯彻十八届三中全会精神)楼继伟建立现代财政制度是党的十八届三中全会立足全局、面向未来提出的重要战略思想，是中央科学掌控现代国家发展规律作出的重大决策部署，捉住了全面深化改革的关键环节，对完善中国特色社会主义制度、全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重大而深远的意义。建立现代财政制度的重要性和紧迫性财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，触及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个方面。党中央、国务院历来高度重视财税体制改革和财政制度建设。新中国成立以来，我国财税体制历经多次调解，大体上经历了从"统收统支"到"分灶吃饭"的包干制、再到"分税制"的沿革历程。其中，1994年实行的分税制改革是我国财政制度建设的里程碑。分税制财政体制的建立及其后的调解完善和稳健运行，为建立现代财政制度奠定了良好基础，充分调动了地方、企业的积极性和创造性，实现了政府财力增强与经济高速增长的共赢目标，增强了中央宏观调控能力，对推动建立社会主义市场经济体制、促进对外开放、保护社会和谐稳定发挥了重要作用。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，既面临史无前例的发展机遇，也面临史无前例的风险挑战，尤其是发展不平衡、不协调、不可延续问题依然突出。这些问题从机制上看，都与现行财税体制改革不到位有一定关系。就财政本身而言，随着国内外情势和我国发展阶段的变化，现行财税体制的制度优势正在削弱。主要表现：1是预算管理制度的完整性、科学性、有效性和透明度不够，预算管理偏重收支平衡状态，支出预算束缚偏软，不利于依法治税和人大监督。2是税收制度不适应经济社会发展、改革、转型的新形势，特别是在解决产能过剩、调理收入分配、促进资源节约和生态环境保护方面的功能较弱，税收优惠政策过量过滥，不利于公平竞争和统一市场环境建设。3是中央和地方事权与支出划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度不完善，项目过量，范围过大，资金分散，常有配套，不利于建设财力与事权相匹配的财政体制和推动基本公共服务均等化。4是财政收入中低速增长与支出刚性增长矛盾加重，加上支出结构固化僵化，财政赤字和债务风险加速积聚，财政中长期可持续面临严峻挑战。深化财税体制改革、建立现代财政制度，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要，是转变经济发展方式、促进经济社会延续稳定健康发展的一定要求，是建立健全现代国家治理结构、实现国家长治久安的重要保障。当前和今后一个时期，全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，要求我们围绕建立现代财政制度这1重大任务，坚持以邓小平理论、"三个代表"重要思想、科学发展白癜风可以治好吗观为指导，遵照社会主义市场经济原则，立足基本国情，鉴戒国际经验，以现行体制为基础，坚持继承与创新相结合，深化财税体制改革，加快构成有利于转变经济发展方式、有利于建设公平统一市场、有利于基本公共服务均等化的现代财税体制机制。建立完全、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度现代政府预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完全、预算实行规范有效、预算监督公然透明，3者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。当前，应重点推动以下几个方面的改革和制度建设。改进年度预算控制方式。根据现行预算法相关规定，目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面内容，但核心是收支平衡，而不是支出范围与政策，这在客观上容易带来预算实行"顺周期"问题。也就是说，当经济下行时，一些财税部门为了完成收入任务可能收"过头税"，造成经济"雪上加霜"；当经济过热时，财税部门完成收入任务后又容易弄"藏富于民"，该收不收，造成经济"热上加热"。这既不利于依法治税，也会影响政府逆周期调控政策效果。因此，《决定》明确提出，"审核预算的重点由平衡状态、赤字范围向支出预算和政策拓展。"与此同时，收入预算应从束缚性转向预期性。这是我国预算审批制度的重大改革，必将有益于加强人大对政府预算的审查监督，也有利于改进政府宏观调控、促进依法治税。建立跨年度预算平衡机制。预算审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展后，收入预算从束缚性转为预期性，预算实行结果有别于预算预期的平衡状态将成为常态，特别是年度预算赤字可能突破。要进一步严格规范超收收入的使用管理，原则上不安排当年支出。年度预算实行超赤字，要建立跨年度弥补机制。为确保财政的可持续，全国年度总赤字范围应设置一定的警戒线。为实现跨年度预算平衡，还应抓紧研究实行中期财政计划管理，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。清算规范重点支出挂钩机制。据统计，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出触及教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类，2012年仅财政安排的这7类重点支出即占全国财政支出的48。支出挂钩机制在特定发展阶段为促进上述领域事业发展发挥了积极作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，支解了各级政府预算安排，加大了政府统筹安排财力的难度，而且不符合社会事业发展规律，容易引发攀比，乃至导致部分领域出现了财政投入与事业发展"两张皮"、"钱等项目"、"敞口花钱"等问题。这也是造成专项转移支付过量、预算管理没法全面公然、资金投入重复低效的重要缘由。为此，《决定》明确提出，"清算规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。"这有益于增强财政投入的针对性、有效性和可持续性。各级财政部门要实事求是地推动清算规范工作，并继续把这些领域作为重点予以优先安排，确保有关事业发展的正常投入。完善转移支付制度。完善一般性转移支付的稳定增长机制。增加一般性转移支付范围和比例，更好发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，促进地区间财力均衡，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台减收增支政策构成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调理。清算、整合、规范专项转移支付项目。大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保存的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清算专项转移支付项目。建立政府性债务管理体系。为切实加强政府债务管理、防范和化解财政风险，《决定》提出，"建立权责产生制的政府综合财务报告制度，建立规范公道的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。"这意味着建立在地方政府信誉评级基础上地方发债的管理体制。实行全面规范的预算公然制度。鉴戒国际经验，从我国实际情况动身，重视顶层设计、明确实行步骤，积极稳妥推动预算公然。逐步扩大公然范围、细化公然内容，不断完善预算公然工作机制，强化对预算公然的监督检查，逐步实行全面规范的预算公然制度。建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系现阶段，深化税制改革需要掌控以下几点：1是有益于增进经济发展方式转变、调理社会财富分配、节约能源资源和保护环境，促进经济社会延续稳定发展。2是坚持税费联动、有增有减，保持宏观税负相对稳定。既要推敲保障国家事业发展和人民生活的正常需要、适当集中财力，也要推敲有关方面特别是企业和居民的承受能力。3是有利于培养地方主体税种，调动地方组织收入的积极性和自主性。4是尽可能不开征新税种，适当简并现有税种与税率，税制设计尽可能简单透明，减少自由裁量权，下落征管本钱。5是加快税收立法步伐，推动依法治税。进一步发挥消费税的调理功能。随着经济社会发展和居民消费水平提高，现行消费税制度存在征收范围较窄、课税环节单一且靠前、税基偏小、税率结构欠公道等问题，对消费行为调控作用整体偏弱，迫切需要进行改革。消费税改革的重点是，适应经济社会发展和居民消费水平的变化，适当扩大消费税的征收范围，将一些高耗能、高污染产品和部分高级消费品等纳入征税范围；调解征收环节，弱化政府对生产环节税收的依赖，促进解决重复建设和产能过剩问题，努力提高经济发展质量；调解部分税目税率，进一步有效发挥消费税的调节作用。加快房地产税立法，适时推动相干改革。完善房产税等相干制度，有利于稳定市场预期，引导居民构成公道的住房消费，也有利于为地方政府提供延续、稳定的收入来源。要坚持积极稳妥的方针，认真总结房产税改革试点经验，在充分论证的基础上立税清费，适当减轻建设、交易环节的税费负担，提高保有环节的税收。加快资源税改革。从经济发展角度考察，资源税从量计征，极易造成税负水平偏低，难以发挥促进资源节约和环境保护的作用，改革迫在眉睫。重点是推动煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清算相干收费基金；适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准，进一步发挥税收的调节作用。推动环境保护费改税。为发挥税收在节能减排和环境保护方面的调控作用，促进资源节约型、环境友好型社会建设，要依照正税清费、循序渐进、公道负担、有益征管的原则，参照国际通行做法，将现行排污收费改成环境保护税，税率设计要综合推敲现行排污费收费标准、实际治理本钱、环境伤害本钱和收费实际情况等因素。全面推动增值税改革。依照税收中性原则，全面实行营业税改征增值税，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，消除重复征税问题，更好地发挥市场作用，激起企业活力，推动产业转型升级与商业模式创新。今后，要在交通运输业和部分现代服务业全面实行"营改增"的基础上，适时将其他服务行业分步纳入改革范围，实现"125"完成"营改增"的改革目标。同时，适当简化税率。清算规范税收优惠政策。目前，各种税收优惠区林立，已批准或正在申请待批的优惠政策几近涵盖了全国所有省分；有些地方政府或财税部门执法不严或出台"土政策"，乃至通过税收返还等方式，变相减免税收，制造政策"洼地"。区域性税收优惠政策过量过滥，不利于实现结构优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，不符合建立现代财政制度的要求。因此，《决定》明确提出："依照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清算规范税收优惠政策。"健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制中央和地方财力与事权相匹配是包容性很强的表述，也是历来的提法。如何科学公道分配财力和事权，《决定》作出了明确部署。完善中央和地方事权和支出划分。目前，我国中央和地方政府事权和支出划分不清晰、不合理、不规范，制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。一些应由中央负责的事务交给了地方承担，一些合适地方负责的事务中央承担了较多的支出。同时，中央和地方职责交叉堆叠、共同管理的事项较多。这类状态客观上造成地方承担了一些不适合承担的事务，而中央不得不通过设立大量专项转移支付项目对地方给予补助。这类格局不但容易造成资金分配"跑部钱进"、"撒胡椒面"现象，而且容易造成中央部门通过资金安排不适当干预地方事权，影响地方的自主性、积极性，还会造成地方承担中央事权与地方的积极性不一致，导致执政行动不当，影响市场统一、公正。贯彻落实《决定》要求，应立足于建立现代财政制度，在转变政府职能、公道界定政府与市场边界的基础上，充分推敲公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性和地方的自主性、积极性，公道划分中央地方事权和支出。1是适度加强中央事权。将国防、外交、国家安全等关系全国政令统一、保护统一市场、促进区域调和、确保国家各领域安全的重白癜风医院哪家最好大事务集中到中央，减少拜托事务，以加强国家的统一管理，提高全国的公共服务能力和水平。2是明确中央与地方共同事权。将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如社会保障、跨区域重大项目建设保护等作为中央与地方共同事权，由中央和地方共同承担。3是明确区域性公共服务为地方事权。将地域信息性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务放给地方，调动和发挥地方政府的积极性，更好地满足区域公共服务的需要。4是调解中央和地方的支出。在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出，地方承担地方事权的支出，中央和地方按规定分担共同事权的支出。中央可通过安排转移支付将部分事权支出拜托地方承担。根据事权和支出，在法规明确规定条件下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要相应承担起均衡区域内财力差距的，建立健全省以下转移支付制度。进一步理顺中央和地方收入划分。《决定》提出，"保持现有中央和地方财力格局整体稳定，结合税制改革，推敲税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。"这1要求综合推敲了我国地方政府承担事权和支出的实际情况，既有利于保证中央实行职能和实行重大决策，又有利于保障地方既得利益、培养地方主体税种、调动地方积极性，从而有利于构成改革共鸣、确保改革顺利进行。贯彻落实《决定》要求，要根据税种属性特点，遵照公平、便利和效率等原则，公道划分税种，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基散布不均衡、税基流动性较大、易转嫁的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将其余具有明显受益性、区域性特点、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些，以充分调动两个积极性，为实现"5位一体"的全面小康提供制度保障。

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